O efeito suspensivo automático e a cláusula standstill, problemáticas da nova redação do n.º 1 do artigo 103.º-A CPTA

O Conceito de Contrainteressado

O Conceito de contrainteressado está presente no artigo 57º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (doravante CPTA). Esta figura veio acabar com a a visão tradicional que configurava todas as decisões administrativas no âmbito de uma relação bilateral, a Administração Pública e o particular, admitindo assim que as atuações da Administração podem produzir efeitos sobre pessoas que não são os seus diretos e imediatos destinatários, mas sim “terceiros” na relação jurídica, os contrainteressados.

É importante salientar a relevância deste conceito, que na opinião de VASCO PEREIRA DA SILVA tem uma “Denominação infeliz e marcada pelos traumas da infância do contencioso administrativo”, no que respeita à sua tutela e regime de citação. O contrainteressado é titular de interesses que justificam o seu chamamento ao processo, em conformidade com o direito fundamental de acesso à justiça, sendo imperativo que existam meios vocacionados para garantir os seus direitos e interesses quando estes são lesados, ou ameaçados. Uma vez que, a intervenção processual dos contrainteressados é fundada na tutela jurisdicional efetiva de respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos, elencada no artigo 2º do CPTA e consagrada constitucionalmente (artigo 20º, 226º/nº1 e 268º/nº2 da CRP).

O Autor também é parte interessada no que toca à determinação dos contrainteressados. A doutrina portuguesa, nomeadamente PAULO OTERO e VASCO PEREIRA DA SILVA, consideram que, da combinação dos artigos 57º e 68º/ nº 2 do CPTA, resulta que cabe ao autor o ónus de identificar e de demandar os contrainteressados, sendo chamados ao processo nos termos do artigo 10/1 do CPTA.  O que acaba por resultar numa dupla situação de litisconsórcio necessário passivo, por um lado entre o autor do ato impugnado e contrainteressados e, por outro, entre todos os contrainteressados, uma vez que a falta do chamamento de qualquer um deles ao processo gera um problema de ilegitimidade passiva, atendendo a uma relação jurídica multipolar. Mais se acrescenta que nos termos do artigo 78º nº2 alínea c) deve o autor identificar as partes “incluindo eventuais contrainteressados”.

Uma das questões que não é unânime na doutrina é se a figura do contrainteressado é uma verdadeira parte no processo ou se é apenas um terceiro na mesmo. MÁRIO AROSO DE ALMEIDA entende que se retira, desde logo, dos artigos 10º n 1º parte final, 57º e 68º nº2 que o contrainteressado é partes. Também nesse sentido VASCO PEREIRA DA SILVA entende que os contrainteressados são verdadeiros “sujeitos principais da relação jurídica multilateral, enquanto titulares de posições jurídicas de vantagem conexas com as da Administração, intervindo nesses termos no processo".

Numa posição contrária VEIRA DE ANDRADE chegou a entender que só seriam consideradas partes as pessoas ou entidades que requerem e aquelas contra a qual é requerida a providência judiciária, tendo chegado a defender que, os contrainteressados não eram partes principais pois ocupavam uma posição secundária relativamente à entidade demandada, pelo que poderiam ser designados como partes "quase-principais" ou "quase-necessárias".

Do artigo 57º podemos ainda retirar duas espécies de contrainteressados, aqueles que são diretamente prejudicados pela anulação ou declaração de nulidade do ato impugnado ou aqueles cujo prejuízo não resulta diretamente dessa anulação ou declaração de nulidade, mas que, ainda assim, têm interesse legítimo na manutenção do ato visto que, se assim não for, verão a sua esfera jurídica ser negativamente afetada.

Análise do conceito de contrainteressado através do Acórdão 12/11/2015 do STA

Este acórdão acaba por ser muito interessante visto que temos três posições defendidas quanto a que sujeitos devemos considerar como sendo contrainteressados.

Enquadramento:

Foi instaurada uma Acão administrativa especial de contencioso pré-contratual, no Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela (TAF – Mirandela) que a autora A, Lda. intentou contra o Município de Mogadouro. Pedindo a impugnação do ato administrativo de adjudicação de uma obra publica, assinalando unicamente como contrainteressado a empresa à qual foi adjudicada a empreitada.

O TAF - Mirandela requer à Autora que volte a apurar e identificar todos os contrainteressados. Como resposta ao pedido do Tribunal A, Lda. reconhece todos os participantes do concurso como contrainteressados, que vêm a ser citados via eletrónica. Assim sendo ação foi julgada procedente e anulados, não só o ato de adjudicação, como o contrato celebrado na sequência do mesmo.

Acontece que uma concorrente do concurso interpôs recurso de revisão da sentença invocando o artigo 154º e 155º do CPTA, alegando não ter sido citada para intervir como contrainteressada. O recurso do TAF não concedeu provimento ao pedido da concorrente que ainda recorreu para o TCA-Norte que lhe concedeu provimento ao recurso declarando o processo nulo a partir da petição inicial.

A Situação anterior originou este acórdão pois a autora recorreu para o STA que considerou apenas como contrainteressado a adjudicatária, (…)” uma vez que só esta teria um interesse absolutamente oposto ao do impugnante, (…)” decidindo em conformidade com a Teoria do Interesse Diametralmente Oposto.

Em suma, podemos encontrar três posições diferentes:

TAF – Mirandela: Considera como contrainteressados todos os concorrentes do concurso;

TCA – Norte: Defende que os contrainteressados são todos os concorrentes admitidos a concurso;

STA:  Entende que apenas o adjudicatário é contrainteressado.

            No entender do Supremo Tribunal Administrativo, apenas seria contrainteressado o adjudicatário, sendo que, este caberia na primeira categoria de contrainteressado referido supra - aqueles que seriam diretamente prejudicados pela anulação ou declaração de nulidade do ato impugnado. O STA defende a Teoria do Interesse Diametralmente Oposto ao do autor/impugnante defendida por VIEIRA DE ANDRADE. O STA considerou que o contrainteressado seria apenas o adjudicatário porque, se a ação de impugnação do ato fosse procedente só este teria efetivamente a vantagem de celebrar o contrato.

            A posição defendida pelo STA levanta um problema complexo, deixando várias questões sem resposta: “Porque é que os restantes classificados não poderão ter vantagens ou interesses na manutenção ou extinção do procedimento?”, “Em que medida é que a impugnação da decisão do Município de Mogadouro de 25/03/2014, não anula consequentemente o concurso público da Obra Pública?”

       Contradizendo o entendimento do STA, encontramos correspondência nas posições de MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, PAES MARQUES, PAULO OTERO e VASCO PEREIRA DA SILVA.

            Vejamos a posição de MÁRIO AROSO DE ALMEIDA: «As relações jurídicas relacionadas com o exercício de poderes da autoridade por parte da Administração são, na verdade, frequentemente complexas no plano subjetivo, apresentando-se com uma estrutura poligonal ou multipolar, que envolve um conjunto mais ou menos alargado de pessoas cujos interesses são afetados pela conduta da Administração. Sucede, na verdade, muitas vezes que, num caso concreto, há um interessado que pretende a anulação de um ato administrativo que considera ilegal ou a prática de um ato administrativo que considera devido, mas também existem interessados que, sendo beneficiários do ato ilegal ou podendo ser afetados pelo ato devido, têm interesse em que ele não seja anulado e, pelo contrário, se mantenha na ordem jurídica». São os chamados atos ambivalentes que, favorecendo uns, desfavorecem outros.

            Convergindo com a posição supra temos PAES MARQUES, PAULO OTERO, VASCO PEREIRA DA SILVA. Sendo que para estes autores as relações jurídico-administrativas não se caracterizam pela mera bipolaridade entre as partes intervenientes na relação jurídica, mas pela sua geometria invariável, pela multipolaridade, o que colide com a Teoria do Interesse Diametralmente Oposto defendida por VIERIA DE ANDRADE.

            Quanto ao processo concursal o Professor PAULO OTERO alude que em processo de anulação de atos finais de procedimentos concursais se devem considerar os concorrentes para quem o ato recorrido assume a natureza de ato constitutivo de direitos ou interesses legalmente protegidos. Assim sendo, os concorrentes que, por causa da sentença, ou por causa dos atos de execução dessa sentença, sofram como consequência uma alteração da graduação hierárquica ou da sua posição relativa face a outros concorrentes ou candidatos – neste caso há claramente uma afetação na esfera jurídica dos candidatos, que justifica a sua intervenção processual na qualidade de contrainteressados conforme fundamenta a tutela  jurisdicional efetiva de respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos, referida supra.

            O Acórdão acaba por ser interessante, por gerar uma nova questão quanto ao conceito de contrainteressado, uma vez que, o que se pergunta é “quem é que deve ser considerado contrainteressado numa ação de um Concurso Publico?”, demonstrando um confronto entre as posições. Não sou favorável ao entendimento do STA uma vez que o meu entendimento vai no sentido da posição adotada pelas instâncias anteriores (TCA– Norte, e em conformidade com a doutrina maioritária nomeadamente PAES MARQUES, PAULO OTERO e VASCO PEREIRA DA SILVA. Em especial, com o Professor Doutor PAULO OTERO. Assim sendo seriam contrainteressados todos os intervenientes admitidos a concurso. Apenas assim seria possível garantir o interesse legalmente protegido dos intervenientes no concurso e consequentemente a tutela jurisdicional efetiva de respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos.

Miguel Vitorino de Morais nº 56922