Legitimidade para Impugnação de Normas Regulamentares

O regulamento consiste num conjunto de disposições unilaterais com carácter geral ou abstracto, resultantes da decisão de um órgão da administração pública, que procuram produzir efeitos jurídicos. Por outras palavras, um regulamento não só é uma fonte de direito, como também um modo de actuação da Administração que vincula a mesma e os particulares. Acontece que as normas que decorrem do regulamento podem vir a ser declaradas ilegais, ou seja, poderão ser impugnadas com base em vícios próprios ou na invalidade de actos pertencentes ao seu procedimento de aprovação (artigo 72º, nº1 do Código do Processo dos Tribunais Administrativos). De facto, a ilegalidade de uma norma regulamentar, enquanto fundamento de impugnabilidade, poderá ser suscitada de modo a assegurar os direitos dos indivíduos, cabendo aos Tribunais Administrativos a fiscalização directa da sua validade[1] (artigo 268º, nº5 da Constituição da República Portuguesa).

Ora, constata-se que o artigo 73º do CPTA abrange dois tipos de pedidos de impugnação a título principal. Por um lado, o pedido de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral traduz-se na extinção da norma com efeitos retroactivos e repristinatórios (conforme o regulado nos artigos 73, nº1 e 76º do CPTA. Por outro lado, o pedido de declaração de ilegalidade sem força obrigatória geral (artigo 73º, nº2 do CPTA), que assenta na simples não aplicação ao caso concreto, continuando a norma a vigorar. O professor Vasco Pereira da Silva contesta esta solução, considerando que é uma afronta ao Estado de Direito e ao princípio da legalidade a existência de uma declaração de ilegalidade simplesmente ocasional, no âmbito de um processo cujo propósito é avaliar a legalidade de um regulamento.

Não obstante, para que a impugnação possa proceder, é necessário verificar o preenchimento dos pressupostos processuais, isto é, dos requisitos que irão reconhecer os sujeitos como partes no processo administrativo. Dos vários pressupostos destaca-se a legitimidade processual, aferida em função da titularidade das posições jurídicas substantivas, ou seja, da relação estabelecida entre as partes e uma acção, conforme as alegações do autor. Segundo os artigos 9º e 10º do CPTA, a legitimidade divide-se em activa e passiva. Enquanto a primeira é atribuída a quem seja demandado na acção, a segunda pertence a quem formulou o pedido, figurando na acção como autor. Todavia, e como constata o professor Mário Aroso de Almeida[2], a legitimidade activa regida no artigo 9º não se cinge ao mesmo, estabelecendo assim um critério geral derrogado por regimes especiais que alargam o domínio do preceito que regula, tal como é o caso do disposto no artigo 73º referente à legitimidade activa para impugnação de normas regulamentares. Importa, no entanto, chamar à atenção para o facto de que a legitimidade para impugnar regulamentos não se assemelha à legitimidade para impugnar actos (artigo 55º do CPTA), visto que o acto que aprova o regulamento não é o acto administrativo, existindo um processo próprio para o mesmo.

Verdadeiramente, o artigo 73º do CPTA procede à identificação das condições que concedem legitimidade a pessoas e entidades para pedir a declaração judicial da ilegalidade de normas regulamentares. Em primeiro lugar, e do mesmo modo que se encontrava previsto no artigo 73º, nº1 do CPTA de 2002, o artigo actual reconhece a legitimidade aos sujeitos que aleguem ser prejudicados pela aplicação de uma norma ou quando haja uma ameaça real de que possam vir a ser lesado em momento próximo (acção particular). Exige-se, portanto, uma relação de causalidade entre a norma e o prejuízo da qual resultará um interesse, ainda que futuro. Por sua vez, o regime do artigo 73º, nº2, que como já referido, vem consagrar o pedido de declaração de ilegalidade sem força obrigatória geral, dirige-se aos sujeitos da acção particular do nº1, com a condição da acção ser proposta com base em fundamentos previstos nas alíneas do artigo 281º, nº1 da CRP (por exemplo a inconstitucionalidade).

Em segundo lugar, o artigo 73º, nº1 acrescenta também os presidentes de órgãos colegiais no que respeita a normas emitidas pelos seus órgãos (tendo estes particulares sido apenas previstos expressamente com a revisão do CPTA de 2015) e o Ministério Público (acções públicas). Enquanto defensor do princípio da legalidade administrativa (artigo 219º, nº1 da CRP) e da estabilidade e segurança democrática, o legislador concedeu ao Ministério Público uma posição de grande destaque quando comparado às restantes entidades. Tal é evidenciado no artigo 73º, nº4 ao atribuir um dever de pedir a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral, perante o conhecimento de três decisões jurisdicionais de desaplicação da mesma norma[3]. A professora Ana Raquel Gonçalves Moniz defende que dever-se-á interpretar o nº4 de forma ampla, de modo a que o requisito da desaplicação possa ocorrer incidentalmente num tribunal administrativo ou num tribunal judicial, e perante uma decisão decorrente de um processo com andamento prioritário (artigo 48º do CPTA)[4].

Por fim, os particulares e entidades abrangidos pelo artigo 9º, nº2, para efeitos de defesa dos valores comunitários indicados no preceito (como é o caso da saúde, da qualidade de vida ou do ambiente) detêm legitimidade activa (acção popular), tanto nas declarações com força obrigatória geral, como nas declarações com efeitos aplicáveis somente ao caso apreciado. Efectivamente, concede-se a possibilidade de os actores populares impugnarem normas regulamentares com fundamento na tutela jurisdicional de interesses difusos, isto é, interesses materiais comuns a todos os membros de uma determinada comunidade, não sendo apropriáveis por nenhum deles em termos individuais, em conformidade com o artigo 52º, nº3 da CRP e a Lei nº83/95 referente ao direito de participação procedimental e de acção popular.

Bibliografia

 1.    ALMEIDA, Mário Aroso de. Manual de Processo Administrativo. Almedina, 2016.
2.      ANDRADE, José Carlos Vieira de. A Justiça Administrativa. Almedina, 2014.
3.    MEIRINHO, Filipe Rodrigues. Dissertação de Mestrado – A Impugnação Judicial Administrativa das Normas Regulamentares das Entidades Reguladoras. 2018.
4.      MONIZ, Ana Raquel Gonçalves. Estudos sobre os Regulamentos Administrativos. Almedina, 2016.
5.    PINTO, Mário Jorge Lemos. Impugnação de Normas e Ilegalidade por Omissão. Coimbra Editora, 2008.
6.      SILVA, Vasco Pereira da. O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise. Almedina, 2013.
7.    SOUSA, Marcelo Rebelo de; MATOS, André Salgado de. Direito Administrativo Geral - Tomo III. Publicações Dom Quixote, 2006.

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[1] Na verdade, a apreciação da legalidade de uma norma regulamentar não é exclusiva dos Tribunais administrativos, sendo partilhada pelas várias ordens jurídicas através da impugnação incidental.

[2] Vide Bibliografia nº1, pág. 212.

[3] A professora Ana Raquel Gonçalves Moniz considera que o artigo 73º, nº4 apresenta certas semelhanças com o artigo 280º, nº3 da CRP ao pretender-se assegurar a invalidade com recurso a tribunais superiores ou ao Tribunal Constitucional

[4] Vide Bibliografia nº4, pág.410.

Carolina Fernandes Duarte, nº57006