Impugnação de Atos Confirmativos

Com a entrada em vigor do Decreto-Lei nº214-G/2015, de 2 de Outubro, vieram-se a incorporar, uma série de clarificações e inovações no âmbito do ETAF, nomeadamente, ao nível da delimitação do âmbito de jurisdição administrativa e funcionamento dos tribunais administrativos; por outro lado, também no campo do CPTA, com destaque para a matéria de impugnação de atos administrativos, alterações estas justificadas por propósitos de harmonização(1) e articulação com o Código de Procedimento Administrativo e o Código de Processo Civil.

Anteriormente à revisão de 2015, o Contencioso Administrativo comportava um modelo dualista das ações administrativas, modelo este que veio a ser excluído. Tradicionalmente, um ato administrativo era definido como um ato jurídico praticado por um órgão pertencente à Administração Pública, contudo, a doutrina tem vindo a acompanhar a evolução e acabou por abandonar o elemento orgânico na definição de ato administrativo.

O Art 148º CPA consagra, atualmente, uma definição ampla de ato administrativo: “para efeitos do disposto no presente Código, consideram-se atos administrativos as decisões que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta”.  Por outras palavras, são atos administrativos os atos jurídicos concretos praticados ao abrigo de normas de Direito Administrativo, por um sujeito, independentemente da sua natureza pública ou privada, normas essas que permitam que esses atos projetem unilateralmente os seus efeitos no ordenamento jurídico geral. Sendo atos administrativos, então estão sujeitos ao regime processual da impugnação de atos administrativos, presente no atual Art 51º/1 CPTA: “ainda que não ponham termo a um procedimento, são impugnáveis todas as decisões que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta, incluindo as proferidas por autoridades não integradas na Administração Pública e por entidades privadas que atuem no exercício de poderes jurídico-administrativos”

Desta nova redação podemos retirar duas conclusões: este preceito vem a associar o conceito de “ato administrativo” com o de “ato impugnável”. As pretensões impugnatórias, por regra, têm por objeto um ato administrativo, sendo esse elemento de “ato impugnável” constitutivo deste conceito; por outro lado, o conceito de ato impugnável abrange também decisões tomadas por entidades privadas que exerçam poderes públicos, ao contrário do que anteriormente se verificava, uma vez que era exigido que o autor da prática do ato fosse um órgão inserido na Administração Pública.

O conceito de ato impugnável constante do Art 51º CPTA tem como pressuposto estar-se em presença de um ato que encerre em si uma definição de situações jurídicas (Art 120º CPA), ficando excluídos do conceito, todos os atos que não envolvam qualquer conteúdo decisório. É neste sentido que cumpre fazer referência aos atos jurídicos através dos quais a Administração se limita a confirmar definições jurídicas introduzidas por atos administrativos anteriores (2): são eles os atos meramente confirmativos (Art 53º CPTA). Os atos meramente confirmativos definem-se como meras declarações enunciativas ou representativas da realidade, mediante as quais a Administração se limita a reconhecer que já anteriormente foi tomada uma decisão sobre a matéria e porventura se recusa a voltar a exercer o poder de decidir. Para estes atos, vale uma regra de inimpugnabilidade, uma vez que, caso não valesse, então seria estarmos a permitir que o litígio fosse suscitado sem observância dos prazos legais. Mas isso não quer dizer que todos os atos meramente confirmativos sejam inimpugnáveis. O ato meramente confirmativo não é impugnável se o ato anterior foi objeto de impugnação pelo autor ou se foi objeto de notificação ou publicação (sem que tivesse de haver notificação) e o particular não o impugnou tempestivamente nos prazos legais que dispunha para o efeito (Art 53º/2 +  58º e 59º CPTA). Já se possibilita essa impugnação para os casos em que atos não tenham sido impugnados e devem ser obrigatoriamente publicados e não o foram, ou para qual não tenha sido notificado – justifica-se a impugnação pois é através deles que pela primeira vez se impõe o ónus de reagir contra a decisão que, até aí, era relativo a um ato que não tinha o ónus de impugnação. Com a revisão do Art 53º CPTA, começou-se a adotar um critério de identidade de fundamentos para delimitar a natureza confirmativa destes atos (3), sendo necessário, primariamente que, os atos sejam fundamentados, uma vez que não sendo fundamentados então não são nem atos confirmáveis, nem atos confirmativos. Atualmente, e em regra, os atos meramente confirmativos não são impugnáveis, estabelecendo-se três requisitos cumulativos para que um ato meramente confirmativo, de entre os atos confirmativos, o seja:

-   Que o ato confirmado seja lesivo;

-   Que o ato fosse do conhecimento do interessado

-  Que entre o ato confirmado e confirmativo haja identidade de sujeitos, de objeto e de decisão. Relativamente a este último requisito, para podermos falar num ato meramente confirmativo não nos podemos bastar com uma identidade de decisão(4), ou seja, que os efeitos jurídicos produzidos sejam iguais, ou que exista uma identidade de assunto, porque o idêntico assunto, já que mesmo levando a idêntica decisão a esta se pode chegar mediante a invocação ou utilização dos diferentes fundamentos, na certeza de que essa diversa fundamentação será suficiente para alterar e modificar os pressupostos da decisão e afastar a qualificação do ato como meramente confirmativo.

Em suma, a redação atual, ao permitir o estabelecimento de uma regra de inimpugnabilidade, abandonando-se a taxatividade relativamente aos casos não impugnáveis anteriormente descrita, permite alcançar propósitos de defesa da legalidade administrativa e defesa dos interesses legalmente protegidos.

1.    MARCO CALDEIRA, "A impugnação de actos no novo CPTA: âmbito, delimitação e pressupostos" in Comentários à revisão do ETAF e do CPTA, AAFDL Editora, Lisboa, 2016;

2.    MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, "Manual de Processo Administrativo, Almedina, pp.266;


3.    LUIZ CABRAL DE MONCADA, "O ato administrativo confirmativo: noção e regime jurídico";


4.    Ac. do TCA NORTE nº 00003/09, de 22/02/2013;

João Francisco Martins Quinta Gomes 
4º Ano - TA
Subturma 4
Nº56816