Impugnação de atos administrativos

A impugnação de atos administrativos deriva do antigo recurso de anulação, tendo-se possibilitado com esta mudança a apreciação da integralidade da relação jurídica administrativa, o que se refletiu também em grande medida na admissão generalizada da cumulação de pedidos, indo ao encontro do princípio constitucionalmente estabelecido da tutela jurisdicional efetiva (n.º 4 do artigo 268.º da Constituição), tendo deixado de se considerar como único pedido admissível o de anulação do ato administrativo, o que faz todo o sentido, uma vez que face às possibilidades de atuação da Administração tal como hoje a concebemos, muitas das vezes não basta uma mera anulação do ato administrativo para que se proteja o particular das lesões que para ele podem decorrer da atuação administrativa.

 No n.º 1 do artigo 50.º do Código de Processo dos Tribunais Administrativos (doravante CPTA) é dito que «a impugnação de um ato administrativo  tem por objeto a anulação ou a declaração de nulidade desse ato». Assim, esta ação destina-se, de forma ampla, ao controlo da invalidade dos atos administrativos, podendo dar lugar a uma sentença constitutiva, quando anule o ato administrativo, ou declarativa, quando declare a nulidade ou inexistência daquele ato.

De acordo com o Senhor Professor  Vasco Pereira da Silva, o legislador confunde aqui a noção de objeto do processo com a de pedido imediato, visto que num processo administrativo de plena jurisdição não se pode deixar de considerar que o objeto do processo corresponde a uma ligação do pedido e da causa de pedir, considerando-os como dois aspetos do direito substantivo invocado, tendo o juiz a plenitude dos poderes necessários à tutela plena e efetiva dos direitos dos particulares. A questão que releva aqui e em todo o processo é a ilegalidade ou invalidade do ato administrativo. Releva sempre que a invalidade do ato se relacione com o direito subjetivo lesado, devendo existir sempre uma conexão entre a ilegalidade da atuação da administração e o próprio direito subjetivo violado.       

Quanto ao ato administrativo em si, claro que evoluiu historicamente, sendo que esta evolução em muito foi influenciada pelo modelo de Estado adotado e pela própria atuação que cada Administração levava a cabo. De certo modo, ao longo dos anos, a evolução tem permitido à Administração atuar cada vez mais ao serviço dos particulares. 

O conceito de ato administrativo não é necessariamente coincidente com o de ato administrativo impugnável e, neste sentido, o legislador regulou esta matéria nos artigos 51.º a 54.º do CPTA, consagrando desde logo que a impugnabilidade do ato não depende do seu caráter definitivo, no sentido de que o ato não precisa de pôr termo a um procedimento para ser impugnável, depende sim da sua produção de efeitos externos, o que, no fundo, se prende com uma suscetibilidade de aquele ato produzir lesões na esfera jurídica de outrem. Desta forma se dá cumprimento à consagração constitucional da faculdade de impugnar quaisquer atos suscetíveis de lesar posições subjetivas dos particulares, que se integra no próprio conteúdo do direito de acesso à justiça administrativa, nos termos do n.º4 do artigo 268.º da Constituição.

A inimpugnabilidade do ato leva à absolvição do réu da instância, pois consubstancia uma exceção dilatória, obstando ao conhecimento do mérito da causa, nos termos dos artigos 87.º, n.º 7 e 89.º, n.º 4, alínea i) do CPTA.

 Quanto à legitimidade ativa, cabe distinguir entre três possibilidades: pode existir uma ação particular, uma ação popular ou uma ação pública. No que respeita à ação particular, em que se pretende defender os direitos e interesses dos particulares, a legitimidade depende, nos termos da alínea a) do n.º1 do artigo 55.º, da alegação da titularidade de um interesse direto e pessoal, o que, na conceção do Professor Vasco Pereira da Silva, engloba tanto os direitos subjetivos como os normalmente designados interesses legítimos e interesses difusos. Têm também legitimidade, nos termos da alínea c) do mesmo artigo, entidades públicas e privadas quando estejam em causa direitos e interesses que lhes cumpre defender, o que abrange, por exemplo, as associações que devam defender os interesses legalmente protegidos dos seus membros. Finalmente, é conferida legitimidade ativa nestes termos aos órgãos administrativos, relativamente a atos praticados por órgãos da mesma pessoa coletiva, como consagrado na alínea d) do artigo referido.

No que respeita à ação popular, têm legitimidade ativa as pessoas e entidades mencionadas no n.º 2 do artigo 9.º, nos termos da alínea f) do n.º 1 do artigo 55.º, bem como os cidadãos eleitores, no que respeita à impugnação de decisões e deliberações adotadas por órgãos das autarquias locais ou entidades por elas instituídas, sediadas na circunscrição onde se encontre recenseado, nos termos do n.º 2 do referido artigo.

No âmbito da ação pública, é conferida legitimidade ativa ao Ministério Público, nos termos da alínea b) do n.º1 do artigo 55.º e aos presidentes dos órgãos colegiais, contra os atos do mesmo órgão, ou a outras autoridades, nos casos previstos na lei, para defesa da legalidade, conforme o disposto na alínea e) do mesmo artigo.

Quanto à legitimidade passiva, não temos norma especial, pelo que se aplicam as regras gerais do artigo 10.º, sendo em regra, nos termos do n.º2, parte demandada a pessoa coletiva de direito público ou os ministérios, nos casos aí descritos. Só assim não acontece quando haja impugnação de um ato por parte de outro órgão da mesma pessoa coletiva, caso em que é demandado o órgão cuja conduta deu origem ao litígio, conforme consagrado no n.º 8 do mesmo artigo.

No que diz respeito aos prazos para a impugnação, cabe referir os artigos 58º a 60º do CPTA que estabelecem que para o vício de nulidade não existe prazo, contudo quando se trata de anulabilidade o prazo legal é de um ano para o Ministério Público e de três meses para os restantes casos. O prazo é contado, desde a revisão do CPTA, de acordo com as normas do Código Civil (Art. 279º). 

O início da contagem dos prazos para impugnação dos atos pelas pessoas a quem devem ser notificados, só começa a correr com a notificação ao destinatário ou seu mandatário, independentemente de ter havido ou não publicação, o que vai de encontro à consagração constitucional do direito à notificação dos atos administrativos, previsto no n.º 3 do artigo 268.º da Constituição. Quanto aos outros destinatários, o prazo começa a correr na data da publicação quando os atos tenham de ser publicados ou, nos restantes casos, na data da notificação, publicação, conhecimento do ato ou sua execução, consoante a que ocorra em primeiro lugar. Importa ainda referir que esta notificação tem de ser completa, sob pena de inoponibilidade aos particulares, nos termos do artigo 60.º do CPTA. Tudo isto não prejudica as hipóteses de impugnação do ato antes da ocorrência dos eventos previstos para o início da contagem dos prazos. Tudo isto vem regulado nos n.º 1, 2 e 3 do artigo 59.º do CPTA. Para o Ministério Público o prazo conta-se a partir da data da prática do ato ou da sua publicação, quando esta seja obrigatória (n.º 6 do artigo 59.º).

Cabe ainda chamar a atenção para o facto de a utilização dos meios de impugnação administrativa suspenderem o prazo para a impugnação contenciosa do ato administrativo, conforme o disposto no n.º 4 do artigo 59.º do CPTA, embora isto não impeça o interessado de proceder à impugnação contenciosa do ato, ou de requerer a adoção de providências cautelares, na pendência da impugnação administrativa.

Concluímos, deste modo, que apesar da Reforma de 2015 ter possibilitado uma aparente uniformização dos tipos de ações, as diferentes atuações administrativas continuam a possuir regras distintas. 

Embora se trate de uma ação de impugnação de atos administrativos, podemos verificar facilmente, face à possibilidade alargada de cumulação de pedidos, que a sentença poderá produzir diversos efeitos, podendo ter aspetos declarativos, constitutivos e condenatórios.            Independentemente das considerações, críticas e propostas que se possam formular à união ou divisão dos tipos ou subtipos de ação administrativa, parece-me de destacar o bom caminho que se tem percorrido no sentido de assegurar cada vez mais a tutela plena e efetiva dos direitos dos particulares face à administração e a igualdade entre particulares e administração no âmbito do processo administrativo.

          

Bibliografia:

- Almeida, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, Coimbra, Almedina, reimpressão de 2012;

- Andrade, José Carlos Vieira de, A Justiça Administrativa, Lições, 13.ª edição, Coimbra, Almedina, 2014;

- Correia, Sérvulo, Da ação administrativa especial à nova ação administrativa, in Cadernos de Justiça Administrativa n.º 106, Julho/Agosto 2014

- silva, Vasco Pereira da, O Contencioso Administrativo No Divã Da Psicanálise, Ensaio Sobre As Ações No Novo Processo Administrativo, 2.ª edição atualizada, Almedina, Coimbra, 2009.

Klerlie Marie Santos 

Nº57100