Da Ressalva dos Atos Administrativos Inimpugnáveis no 76º/4 CPTA: A Reposição da Legalidade ou a Proteção da Confiança?



Nos termos do ARTº 4º/1/b) e d) ETAF, cabe à Justiça Administrativa o controlo da validade dos regulamentos.

Neste sentido, consagra-se nos ART 72º e ss CPTA, a ação de impugnação de normas regulamentares ilegais, disponibilizando 3 meios de reação judicial, um dos quais a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral[1].

O ART 76º CPTA, relativo a esta DIFOG, estabelece um regime contrário ao anteriormente consagrado[2] e semelhante ao ARTº 282º CRP – regra geral os efeitos da DIFOG retroagem ao momento da entrada em vigor da norma, sendo excecional a produção de efeitos somente para o futuro. A aplicação de efeitos ex tunc repristina as normas anteriormente revogadas pela norma declarada ilegal. 

Tal retroatividade, contudo, não afetará os casos julgados e casos decididos, salvo se a norma respeitar a matéria sancionatória e seja de conteúdo menos favorável ao particular. 

A ressalva dos casos julgados não será problemática[3], ao contrário da manutenção dos atos administrativos inimpugnáves, que parecem colocar em causa a regra da eficácia ex tunc.

À partida, seria uma decisão legislativa de louvor – a Administração, tendo atuado ao abrigo de norma regulamentar aparentemente legal, criou expectativas jurídicas na esfera dos particulares; existindo uma DIFOG que dite a invalidade consequente, esses administrados deverão ser protegidos pelos princípios da proteção da confiança, segurança jurídica, proporcionalidade e boa fé de terceiros.

A problemática consubstancia-se no contrabalançar desses valores com a importância do princípio da legalidade: estamos a permitir a manutenção de um ato inválido, desconsiderando os lesados da produção de efeitos desse ato que não poderá ser impugnado.

Apesar do ART 76º nada dizer, a maioria da doutrina acredita que a ilegalidade subjacente é a nulidade, neste caso atípica, devido às exceções que consagra, uma delas evidentemente os atos inimpugnáveis.[4]

A opinião favorável da doutrina quanto à ressalva destes atos deve-se ao facto de anteriormente a 2002 a DIFOG produzir efeitos ex nunc, colocando em causa a segurança jurídica.[5]

Aliás, PAULO OTERO, criticando severamente a opção do legislador 1984 pela mera eficácia ex nunc, ressalva não apenas os atos inimpugnáveis, mas também atos nulos e inexistentes, ditando que os seus efeitos se juridificam ao abrigo do ART 76º/4.

No entanto, alguns autores preferem delimitar o alcance do 76º/4 CPTA ou, no limite, abrogá-lo.
PEDRO DELGADO ALVES acredita que a leitura de PAULO OTERO é ampla demais, ultrapassando a própria letra da lei. O autor questiona-se sobre a consagração da ressalva dos casos decididos, pois estando em causa a nulidade (atípica), os atos consequentes da norma regulamentar ilegal seriam nulos. Então como poderemos falar de atos inimpugnáveis?

Pretendendo conceder sentido útil ao ART 76º/4, o autor defende esta ressalva, reconhecendo a sua intenção de atenuar os efeitos gravosos de uma nulidade pura, zelando pela preservação da certeza jurídica e da posição de vantagem dos sujeitos, que poderia ser colocada em causa.[6]

De opinião oposta, CARLA AMADO GOMES defende uma interpretação ab-rogante do ARTº. A autora dita que o legislador entrou numa contradição interna.[7]

Acredita que a manutenção destes atos firmados em regulamentos ilegais fere duplamente o interesse público devido ao automatismo da solução legal, dando como exemplos os planos urbanísticos e os atentados contra o ambiente. A salvação de atos inimpugnáves é um duplo agravo, quer para os destinatários e terceiros, quer para o interesse público, pois pressupõe que a ilegalidade perdure.

Nesta opinião, melhor escolha teria sido permitir ao juiz a procura de uma solução ponderada, no caso concreto, dos valores em jogo.

Com a revisão de 2015, o legislador limitou-se a explicitar ou completar o regime legal do ARTº 76º, mas não se pronunciou quanto à ressalva do nº 4.

Sendo assim, qual a interpretação que promove efetivamente a segurança e confiança dos interessados, a legalidade administrativa e o interesse público?

Na nossa opinião, há que seguir o entendimento de ANA RAQUEL MONIZ: deve interpretar-se restritivamente o ARTº, salvaguardando apenas os atos inimpugnáveis suscetíveis de haver gerado legítimas expectativas na esfera jurídica dos cidadãos.

Como a autora indica, não podemos esquecer que o CPA 2015 relativizou a estabilidade de atos administrativos consolidados, pois cada vez mais o principio da segurança jurídica cede perante a tutela da juridicidade da atuação administrativa e do interesse público e privado que normas violadas pretendem proteger, especialmente quando se contraria o princípio da proibição do arbítrio e a proteção da confiança, mormente situações em que a Administração se prevalece de ilegalidades pelas quais é responsável.

Desta forma protegemos todos os interesses presentes: atribuímos sentido útil à norma, salvaguardamos a segurança jurídica, mas não esquecemos o princípio da legalidade e a devida prossecução do interesse público.

E, não obstante, podemos ainda usar a válvula de escape apresentada por AROSO DE ALMEIDA e FERNANDES CADILHA, defensores da solução legal. Estes autores ditam que, respeitando os efeitos do caso decidido do nº4 à definição jurídica que resulta do ato administrativo, o interessado pode prevalecer-se pela apreciação incidental do ARTº 38º CPTA, que visa obter efeitos jurídicos não coincidentes com os que resultariam da anulação do ato administrativo, como, por exemplo, a indemnização por responsabilidade civil. Assim, não se encontrando a relação jurídica entre as partes fixada[8], nada impede que o ato inimpugnável seja analisado pelas normas repristinadas.

Tal solução ameniza, pelo menos parcialmente, as lesões surgidas pela ressalva legal, protegendo quer terceiros quer o interesse público, não permitindo, como aconteceria em alguns casos, premiar a Administração pela ilegalidade por si cometida.

[1] Doravante DIFOG
[2] O ARTº 11º ETAF 1984 estabelecia como regra a aplicação ex nunc dos efeitos da declaração de ilegalidade com força obrigatória geral.
[3] A opinião maioritária não questiona tal ressalva pois mesma solução consagra a norma constitucional do ARTº 282º/3
[4] Pois caso a nulidade fosse típica, todos os atos consequentes da norma regulamentar seriam nulos, podendo ser impugnados a todo o tempo.
[5] Neste sentido, MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, 3ª Edição, Almedina, 2007 e PAULO OTERO, Legalidade e Administração Pública – o sentido da vinculação administrativa à legalidade, Almedina, 2017
[6] PEDRO DELGADO ALVES fundamenta os seus argumentos com base no direito substantivo, apoiando-se na letra do ARTº 133º/2 CPA 1991 que ditava que os atos consequentes de atos administrativos anteriormente anulados ou revogados, desde que não houvessem contra-interessados com interesse legítimo na manutenção do ato, seriam nulos.
[7] CARLA AMADO GOMES, Dúvidas Não Metódicas sobre o Novo Processo de Impugnação de Normas do CPTA in Cadernos de Justiça Administrativa, nº 60, Novembro de 2006, pág 11
[8] Por não ter decorrido ainda o prazo prescricional.




Bibliografia:


ANA RAQUEL MONIZ, O Controlo Judicial do Exercício do Poder Regulamentar no CPTA revisto, in “Comentários à Revisão do ETAF e do CPTA”, 3ª edição, AAFDL, 2017

CARLA AMADO GOMES, Dúvidas Não Metódicas sobre o Novo Processo de Impugnação de Normas do CPTA in Cadernos de Justiça Administrativa, nº 60, Novembro de 2006

JOSÉ VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa, ALMEDINA, 2014

MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e CARLOS FERNANDES CADILHA, Comentários ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 4º edição, AAFDL, 2017

MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo Administrativo, 3º Edição, ALMEDINA, 2017

MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, 3º Edição, Almedina 2007

PAULO OTERO, Legalidade e Administração Pública – o sentido da vinculação administrativa à legalidade, ALMEDINA, 2017

PEDRO DELGADO ALVES, O Novo Regime de Impugnação de Normas in “Novas e Velhas Andanças do Contencioso Administrativo”, LISBOA, AAFDL, 2005



Anaísa Correia de Oliveira,
56813

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