O efeito suspensivo automático e a cláusula standstill, problemáticas da nova redação do n.º 1 do artigo 103.º-A CPTA

Condenação à prática do Ato devido no Contencioso Administrativo

Enquadramento Geral

A condenação à prática de ato administrativo devido é uma providência jurisdicional criada pelo novo Código de Processo dos Tribunais Administrativos (doravante CPTA), acabando assim com a ideia proveniente do princípio da separação de poderes, de que o Juiz não podia dar ordens à Administração sob pena de ser estas serem entendidas como uma usurpação de poderes. A concretização do artigo 66º do CPTA veio assim dar correspondência ao artigo 268º nº4 da Constituição da República Portuguesa:

“4. É garantido aos administrados tutela jurisdicional efectiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos, incluindo, nomeadamente, o reconhecimento desses direitos ou interesses, a impugnação de quaisquer actos administrativos que os lesem, independentemente da sua forma, a determinação da prática de actos administrativos legalmente devidos e a adopção de medidas cautelares adequadas”

 A ação de condenação da administração à prática de ato legalmente devido é vista como uma das grandes mudanças de paradigma no nosso Contencioso Administrativo, passou-se de uma ação de mera anulação, onde se demonstrava a limitação de poderes do juiz, para uma ação de condenação, onde há mudança para a plena jurisdição. O poder de condenar a Administração à emissão de atos administrativos ilegalmente omitidos ou recusados é uma das concretizações do princípio da plena jurisdição dos tribunais administrativos- artigos 2º e 3º do CPTA- e que o CPTA veio, em definitivo, consagrar, conferindo-lhes todos os poderes que são próprios e naturais da função jurisdicional.

MÁRIO AROSO DE ALMEIDA conclui que a consagração desta possibilidade retrata uma evolução que começou pela subordinação da Administração Pública a regras jurídicas e à fiscalização dessas regras por órgãos judiciais, chegando-se finalmente ao momento de conferir aos tribunais administrativos os poderes de plena jurisdição.

Objeto

O Objeto encontra-se regulado nos Artigos 66º e 71º dos quais se retira que o objeto da condenação administrativa é a pretensão material do interessado. VIEIRA DE ANDRADE define “ato devido” como aquele: que deveria ter sido emitido e não foi, quer tenha havido pura omissão, quer tenha sido praticado um acto que não satisfaça a sua pretensão”. Em suma a “pretensão” nada mais é do que o direito subjetivo do particular na concreta relação jurídica administrativa, para cuja defesa ele atua em juízo. Em suma é uma ação para defesa de interesses próprios, visando defender o direito subjetivo do particular que foi lesado pela omissão ou pela atuação ilegal da administração (pelo que o objeto do processo é o direito subjetivo do particular no quadro da concreta relação jurídica administrativa.

            O CPTA adota, assim, uma conceção ampla de objeto do processo, que abrange a causa de pedir. Estabelece-se, deste modo, que o objeto do processo corresponde à «pretensão do interessado e não ao ato de deferimento» (art. 66.º n.º 2 CPTA). Será este o objeto do processo, tanto quanto se está perante um caso de omissão ilegal, como quando se trata de um caso de ato de conteúdo negativo. Daqui se retira que o objeto do processo nunca será o ato administrativo, mas antes o direito do particular a uma determinada conduta da Administração.

Estipula-se, por via deste instituto, uma fronteira vincada entre a ação à condenação do ato e ação de impugnação de ato administrativo, que tem como objeto a anulação ou declaração de ilegalidade do ato (art. 50.º n.º 1 CPTA). Por coerência, o art. 71.º CPTA, no âmbito dos poderes de pronúncia do juiz, vem sublinhar que o tribunal não se limita a devolver ao órgão administrativo competente, tendo que tomar posição sobre a pretensão material do interessado.

Pressupostos

As circunstâncias em que pode ser utilizado o meio processual de condenação à prática de ato devido retiram-se da conjugação do preceito do artigo 67º nº1 com o disposto no artigo 47.º, n.º 2, alínea a) do CPTA, a saber:

I)Casos em que se verifica por parte da administração uma atitude de inércia, e/ou de estrita recusa;
II) Casos em que a administração praticou um acto de conteúdo positivo, pretendendo, neste caso, o particular obter a condenação daquela à substituição do referido ato por outro de conteúdo diverso.

A situação prevista na alínea a) do n.º 1 do artigo 67.º do CPTA, tutela situações de omissão e pressupõe a existência de um requerimento dirigido à administração relativamente ao qual esta não se pronunciou dentro do prazo legal. A inércia perante requerimento ou petição dos administrados viola, desde logo, o direito de petição, constitucionalmente consagrado (art. 52.º, n.º 1 CRP). Para que uma omissão de um órgão da administração pública assuma relevo jurídico, indispensável se afigura a verificação cumulativa de um conjunto de pressupostos, a saber: a iniciativa do particular, a competência do órgão administrativo interpelado para decidir o assunto (vimos como este pressuposto foi relativizado no art. 67.º, n.º 3 CPTA), o dever legal de decidir, por parte de tal órgão, e o decurso do prazo estabelecido na lei – 90 dias, se outro não for especialmente fixado (arts.108.º, n.º2 e 109.º CPA).

Mais se acrescenta que  a entrada em vigor do CPTA provocou a revogação tácita do art.109.º, n.º1 do CPA, na parte em que se refere à faculdade do interessado “presumir indeferida [a sua] pretensão, para poder exercer o respetivo meio legal de impugnação” onde se deve passar a ler que “a falta de decisão administrativa confere ao interessado a faculdade de lançar mão do meio de tutela adequado à proteção dos seus interesses”

 Na alínea b) do n.º 1 do artigo 67.º do CPTA, estão previstas as situações de recusa expressa por parte da administração à pretensão que lhe foi dirigida pelo interessado. É que, como já referido, no novo contencioso administrativo, o meio processual adequado para reagir contra actos administrativos de indeferimento passou a ser a ação administrativa especial de condenação à prática de acto devido, deixando de ser, como até 2003, o processo de impugnação com vista à mera anulação ou declaração de nulidade do ato em causa.

Por último da alínea c) do n.º 1 do artigo 67.º do CPTA estão previstas as situações em que, tendo sido dirigida uma pretensão à administração, esta se recusa a apreciá-la.

Por outro lado, poderá haver situações em que seja requisito a utilização prévia de impugnação administrativa, são os casos do artigo 184º e ss, situações em que, nos termos da lei, o acesso à via contenciosa dependa da utilização prévia de impugnação administrativa necessária, o titular de uma posição subjetiva de conteúdo
pretensivo que, tendo apresentado um requerimento se veja confrontado com uma atitude de omissão do dever de decidir ou indeferimento, deve utilizar a impugnação administrativa antes de propor a ação de condenação à prática de ato administrativo.

Legitimidade Ativa

O artigo 4º do CPTA enuncia um conceito-regra de legitimidade activa, segundo o qual é parte legítima quem alegue ser parte na relação jurídica material ou substancial controvertida, ou seja, titular de um interesse legalmente protegido.

O art.68º/1 indica-nos por quem e com que fundamento pode ser pedida a condenação à prática de um ato legalmente devido a saber:

I) Temos num primeiro plano, a legitimidade pelos alegados titulares de direitos ou interesses legalmente protegidos à emissão desse ato (no quadro da relação jurídica que tentamos esquissar).

II) Num segundo lugar, pelas pessoas coletivas, públicas ou privadas, em relação aos direitos ou interesses públicos que representam.

III) Em terceiro lugar, reconhece-se legitimidade popular às pessoas e entes, elencadas no artigo 9.º, incluindo o Ministério Público, em defesa dos valores aí elencados.

Legitimidade Passiva

Nos termos do art.10º do CPTA, à parte, que seja titular do dever na relação material controvertida, é reconhecida legitimidade passiva.

O artigo 68.º, n.º 2 vem precisar que a entidade responsável pela situação de omissão ilegal, é a parte passiva no processo de condenação à prática de ato legalmente devido.

Tratando-se de uma entidade pública, o processo é intentado contra ela, ou, no caso do Estado, contra o Ministério sobre cujo órgão recaia o dever de praticar o ato jurídico, se for um ato do Conselho de Ministros, deve-se demandar a Presidência do Conselho de Ministros.

Se for antes uma entidade administrativa independente, destituída de personalidade jurídica, parte demandada será o Estado ou a outra pessoa coletiva de direito público a que essa entidade pertença (ex vide artigo 10.º, n.º 4). Paralelamente, são obrigatoriamente demandados no processo os contrainteressados, a quem a prática do ato omitido possa diretamente prejudicar ou que tenham legítimo interesse em que ele não seja praticado e que possam ser identificados em função da relação material em causa ou dos documentos contidos no processo administrativo.

Prazos

Os prazos de propositura das ações de condenação variam consoante a Administração tenha indeferido expressamente a pretensão do particular ou optado por uma atitude de inércia, ou seja, depende da situação do artigo 67º nº1 alíneas a) a c) estamos.

 Na primeira alternativa, tendo havido lugar à emissão de um ato administrativo de indeferimento, caso da alínea b), a ação deve ser proposta dentro do mesmo prazo estabelecido por lei para a impugnação de atos administrativos, que é de três meses, nos termos do 58.º, n.º 2, al. b) – cfr. 69.º, n.º 2.

Se for antes uma situação de condenação à prática de acto devido, deve-se recorrer ao mesmo prazo que o legislador fixa para a reação contra as situações de inércia no cumprimento da lei. Ora este último está previsto no artigo 68.º, n.º 1 e é de um ano, contado desde o termo do prazo legal dentro do qual a Administração deveria ter respondido ao requerimento (os 90 dias úteis previstos no CPA). Trata-se de um prazo de caducidade do direito de ação e não de um prazo de impugnação, visto não existir ato impugnável. Às duas situações são aplicadas as regras de contagem dos prazos constantes dos artigos 59.º e 60.º.

Conclusões

    A consagração legislativa da ação à condenação à prática de ato administrativo com o novo CPTA é de saudar na medida que veio, efetivamente, corroborar a constituição e dar um passo no sentido da tutela jurisdicional efetiva e plena dos particulares.

    Na minha perspetiva, pode concluir-se inclusivamente que o legislador português tem preferência ao pedido de condenação sobre o de anulação. Retiro ainda do disposto no artigo 51.º n.º 4 do CPTA “se contra um ato de indeferimento ou de recusa de apreciação de requerimento não tiver sido deduzido o adequado pedido de condenação à prática de ato devido, o tribunal convida o autor a substituir a petição, para o efeito de deduzir o referido pedido”. 

   Que este novo instrumento parece ter uma prevalência contra do instituto da condenação de ato devido face ao anteriormente muito utilizado o de anulação. Parece-me também conforme ao princípio da boa gestão processual.

   Fico também satisfeito com a readação do artigo 71º do CPTA que estabelece alguma discricionariedade ao Tribunal, em vez de uma discricionariedade zero, impondo a prática do ato devido ou nos casos dos nº 2 e 3 encaminha a Administração para um determinado caminho “deve explicitar as vinculações a observar pela Administração na emissão do acto”.

Miguel Vitorino de Morais nº 56922