A Polifuncionalidade do Ministério Público no Contencioso Administrativo – Mazelas de Bipolaridade

O Ministério Público[1], enquanto órgão constitucional, é um corpo de magistrados independente (ARTº 219º/4 e 76º/1 EMP), quer da magistratura judicial quer do Governo (ARTº 2º e 75º EMP), cabendo a sua gestão à Procuradoria Geral da República (ARTº 291º/2, 4 e 5 EMP e 220º CRP).

Prossegue várias funções atribuídas constitucionalmente[2], mas cingir-nos-emos às relevantes para a discussão: a defesa da legalidade e a representação do Estado.

O MP é, quer por preceitos constitucionais (219º/1 CRP), quer por legislação ordinária (ARTº 51º ETAF e 1º EMP), defensor da legalidade e, no exercício desta função pode, através da ação pública, acionar meios processuais para a formulação de pedidos orientados aos interesses plurais que defende[3], prosseguir processos instaurados por particulares[4], e ainda intervir em juízo como amicus curiae[5] (auxiliar de justiça).

Na sua função representativa do Estado, constitui o patrocínio judiciário nas ações propostas contra este[6].

As funções em análise poderão gerar incompatibilidades devido ao papel dúplice que, em certas situações, a este órgão caberá, podendo violar princípios de justiça, como a segurança, transparência, confiança, e, no limite, o direito a um processo equitativo.

A defesa da legalidade permite ao MP, através da ação popular, defender interesses coletivos e difusos dos particulares, assegurando o direito à tutela jurisdicional efetiva. Ao abrigo desta função, o MP tem, como dita CLÁUDIA SANTOS SILVA, um certo dever de fiscalização dos comportamentos das autoridades públicas, cabendo ao MP promover a eliminação de atos da Administração que violem a legalidade, e permitindo assim a melhor prossecução do interesse público.

O mesmo acontece enquanto amicus curiae, simplesmente neste papel visa-se um auxílio ao juiz por parte do MP para que haja um melhor esclarecimento dos factos e melhor aplicação do direito, devendo o MP guiar-se pela realização do interesse público na paz jurídica, assegurando a eficácia e a qualidade da jurisdição.

Mas esta ampla intervenção do MP em defesa da legalidade no processo contencioso levantava questões de desconfiança na sua atuação, suspeitando-se da sua parcialidade em favor da Administração e questionava-se a possível sobreposição de funções com as do juiz. Assim, na revisão de 2002, o MP viu os seus poderes, especialmente enquanto amicus curiae, serem reduzidos.

Contudo, a reforma de 2015 demonstrou um interesse do legislador na actuação do MP, alargando novamente os seus poderes enquanto protetor da legalidade, tentando que esta fosse prosseguida da melhor forma, mas continuando a não definir claramente os parâmetros legais de atuação.

Por sua vez, a representação do Estado em juízo poderá caber ao MP. Poderá exatamente porque, devido à problemática envolvente, a doutrina discute o fim e a necessidade desta intervenção.

Alguns autores acreditam que esta representação se restringe à defesa dos seus interesses patrimoniais[7] (ARTº 53º/a) EMP), enquanto outros afirmam servir a defesa dos interesses da comunidade[8], apoiando-se no ARTº 51º ETAF que, concretizando o preceito constitucional, na verdade, faz parecer que todos os interesses do Estado podem ser defendidos pelo MP, sejam patrimoniais ou não.[9]

Mas, independentemente do seu fim, será necessária? Maioria da doutrina defende a abolição do papel representativo do MP.

Estes autores afirmam que não tem sentido atribuir esta função a uma magistratura autónoma. Alguns fundamentam-se na aplicação do ARTº 69º EMP, preceito que permite a representação do Estado por recurso à Ordem dos Advogados. Outros promovem a criação de um corpo próprio de advogados com exclusiva função de patrocínio do Estado[10].

VIEIRA DE ANDRADE defende realmente a desnecessidade de existência desta função, reiterando o papel do ARTº 69º e sublinhando que a promoção processual do interesse público pode ser prosseguido por órgãos administrativos.

Outros autores[11] consideram o ARTº 69º insuficiente, por consagrar apenas situações de manifesta legalidade, limitando-se apenas a certos tipos de conflitos e não distinguindo várias situações de representação.

Por seu turno, os autores que defendem a necessidade deste papel representativo apoiam-se na solução do ARTº 69º. JOSÉ OSÓRIO faz notar que, enquanto representante do Estado o MP é representante da lei, pois ele atua no pressuposto de que os seus interesses são legítimos e legais. Assim, somente nos casos em que a ilegalidade é visível por qualquer sujeito, o MP deve abster-se de representar.

É também neste sentido que RICARDO PEDRO tende a acreditar na importância do papel representativo do Estado, mas promove a criação de uma solução legal que realmente solucione o problema.

O Anteprojeto 2015 tentou alcançar a paz no assunto mas o texto legislativo veio presentear-nos com a eliminação dos limites da representação, possibilitando o mandato do MP em todas as ações, independentemente do seu objeto.

Colocando os pratos na balança, ambas as funções do MP foram ampliadas mas não harmonizadas entre si, desperdiçando o legislador a oportunidade de resolução de um problema duradouro na doutrina.

Tendemos então a seguir os autores que dão prevalência à defesa da legalidade. A solução não poderia ser diferente, pois nesta função assenta a confiança dos particulares no MP na sua defesa pelos seus direitos fundamentais, sendo peça indispensável para um processo equitativo.

A reforma 2015 demonstra que as restrições desta função em 2002 não foram justificativas, sendo a atuação do MP necessária para uma melhor prossecução do interesse público e para um contencioso administrativo democrático.

Preferir a função de representação seria verdadeiramente um atentado ao Estado de Direito Democrático. Contudo, não significa que deva ser excluída – a solução cabe ao legislador, através de uma alteração constitucional que limite esta função e resolva, de uma vez por todas, a bipolaridade do MP.

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[1] Doravante MP

[2] O exercício da ação penal, da direção da investigação criminal; fiscalizar a constitucionalidade dos atos normativos; representar outras entidades públicas e/ou defender ausentes e incapazes; defender grandes interesses coletivos e difusos; patrocinar trabalhadores e as suas famílias na defesa dos direitos sociais.

[3] Todos os pedidos que tenham por objeto a defesa de valores e bens constitucionalmente protegidos, pedidos relativos à invalidade de atos administrativos, pedidos de condenação à prática de atos administrativos, pedidos relativos à invalidade de normas regulamentares, pedidos de condenação à emissão de normas regulamentares, pedidos relativos à validade e execução de contratos, pedidos de intimação para satisfação de informações, pedidos de natureza cautelar, recursos jurisdicionais ordinários e extraordinários, pedidos de condenação à prestação de factos ou coisas, pedidos de execução de sentenças anulatórias - ARTº 9º/2, 55º/1/a), 68º/1/b), 77º, 77º-A/1/b), 77º-A/3/c), 104º/2, 112º/1, 141º e 152º, 164º/1, 176º/1 CPTA

[4] Promovendo o seguimento de ações e providências propostas por particulares em caso de desistência ou inércia destes, promovendo a execução de julgados em processos em que não se mostre promovida a execução, interpondo recursos jurisdicionais em processos que não é parte – ARTº 67º, 113º/5, 164º/1, 176º/1, 141º CPTA

[5] Emitindo parecer sobre o mérito da causa e sobre o mérito dos recursos jurisdicionais, invocando em processos impugnatórios causas de invalidade não invocadas pelo autor, requerendo diligências de prova. – ARTº 85º/2, 3 e 4, 146º/1 CPTA

[6] ARTº 51º/1 ETAF, 11º/1 CPTA, 1º e 3º/1 EMP e 24º/1 CPC

[7] Neste sentido, ALEXANDRA LEITÃO: a autora interpreta restritivamente o ARTº 219º CRP

[8] GOMES CANOTILHO e SÉRVULO CORREIA

[9] Esta visão parece ter sido reforçada pela revisão de 2015 que alargou a função de representação do Estado pelo MP, outrora restrita a ações cujo objeto fosse relações contratuais ou responsabilidade

[10] Cfr. MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo Administrativo, Almedina, 2017, p. 208

[11] Cfr. ALEXANDRA LEITÃO, A Representação do Estado pelo Ministério Público nos tribunais administrativos, in ‘’Revista Julgar nº20’’, Coimbra Editora, 2017

BIBLIOGRAFIA

ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, Almedina, 2017

ANDRADE, José Carlos Vieira de, A Justiça Administrativa, Almedina, 2017

CORREIA, José Sérvulo, A reforma do contencioso administrativo e as funções do Ministério Público, in “Separata de Estudos em Homenagem a Cunha Rodrigues”, Coimbra Editora, Coimbra, 2001

FURTADO, Leonor Mesquita, A intervenção do Ministério Público no contencioso administrativo, in “Estudos em Memória do Conselheiro Artur Maurício”, Coimbra Editora, Coimbra, 2014

LEITÃO, Alexandra, A representação do Estado pelo Ministério Público nos tribunais administrativos, in “Revista Julgar nº20”, Coimbra Editora, 2013

NEVES, Paulo Dias, Notas sobre a defesa da legalidade pelo Ministério Público no CPTA revisto in “Comentários à Revisão do ETAF e do CPTA”, AAFDL, 2016

PEDRO, Ricardo, Representação do Estado pelo MP no CPTA revisto: introdução a algumas questões in “Comentários à Revisão do ETAF e do CPTA”, AAFDL, 2016

SILVA, Cláudia Santos, O Ministério Púbico no atual contencioso administrativo português, in E-publica

SILVA, Vasco Pereira da, O contencioso administrativo no divã da psicanálise, Almedina, 2009

Anaísa Correia de Oliveira,

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