O papel do Ministério Público no atual contencioso administrativo

O papel do Ministério Público no atual contencioso administrativo

No comentário em causa irei fazer a reflexão acerca do papel do Ministério Público à luz do atual contencioso administrativo, começando por um breve enquadramento do órgão em causa. De seguida irei analisar as suas funções e o artigo 11º CPTA para demonstrar a relevância do Ministério Público na representação do Estado, tendo presente as várias versões do mesmo preceito. Concluindo, irei aferir a importância que o Ministério Público assume na justiça administrativa, considerando as suas marcadas reformas. 

Enquadramento 

De forma genérica podemos dizer que só com a Constituição de 1933 é que o paradigma português conheceu uma referência ao Ministério Público como representante do Estado junto dos tribunais. Importa salientar que com a entrada em vigor do ETAF e do CPTA foi criado um novo contexto de justiça administrativa no sentido da subjetivação do contencioso administrativo, que não deixou impune o modelo tradicional do Ministério Público. Para os Professores Gomes Canotilho e Vital Moreira o Ministério Público caracteriza-se por ser “um dos órgãos constitucionais integrados na organização dos tribunais que mais dúvidas oferece quanto à sua posição constitucional” e, olhando para a evolução histórica – representante do rei junto da autoridade judiciária, depois, órgão dos tribunais dependente do Governo e, por fim, magistrados independentes e autónomos – podemos afirmar que o Ministério Público é um órgão de justiça independente e autónomo, dependente do poder executivo, com garantias próximas das dos juízes. Atualmente existem várias referências normativas ao Ministério Público, nomeadamente no ETAF (51º e 52º), no CPTA, no EMP, no CPC, no DL nº83/95 (16º) e na CRP (219º).

Atualmente, ao Ministério Público compete representar o Estado, defender a legalidade democrática e os interesses que a lei determinar, promovendo a realização do interesse público. Quando nos referimos à representação do Estado, esta assume a sua relevância quando estejam em causa interesses patrimoniais ou não patrimoniais que se identificam com os interesses da comunidade e com o interesse público: saúde pública, ambiente, urbanismo, ordenamento do território, qualidade de vida, património cultural e bens do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais – 9º/2 CPTA. Perante os tribunais administrativos, o Ministério Público tem poderes de representação orgânica do Estado, de defesa da legalidade, de tutela e prossecução de valores e bens merecedores de especial proteção, como interesses públicos relevantes, direitos fundamentais dos cidadãos e interesses difusos ou coletivos, podendo intervir como parte processual principal[1] - quando tenha legitimidade própria para a defesa de bens e valores colocados à sua tutela ou em representação do autor ou do réu – ou acessória[2] - quando exerce funções de defesa da independência e da legalidade na função jurisdicional. Mesmo quando não é parte no processo, o Ministério Público, como órgão de justiça, intervém sempre que estejam em causa bens, interesses ou valores cuja defesa tem o particular poder e dever de assegurar. 

Funções do Ministério Público

Podemos salientar quatro funções principais do Ministério Público, sendo elas: a representação do Estado, nomeadamente nos tribunais, nas causas em que seja parte; exercer a ação penal; defender a legalidade democrática, intervindo no contencioso administrativo e na fiscalização da constitucionalidade; defender interesses de determinadas pessoas mais carenciadas de proteção (menores, ausentes, trabalhadores). Dentro das funções exercidas, também se destacam os poderes conferidos ao mesmo, nomeadamente, o poder de representação de outros sujeitos processuais, de iniciativa processual em nome próprio – ação pública e ação popular – e de intervenção em processos intentados por outros sujeitos processuais[3]. 

Dentro das principais funções do Ministério Público, são destacadas a função de defender a legalidade, a função de representação do Estado e a função do Ministério Público como amicus curiae, que são analisadas individualmente. 

No âmbito da defesa da legalidade democrática, o Ministério Público intervém no contencioso administrativo e fiscal e, também, na fiscalização da constitucionalidade de atos e comportamentos das autoridades públicas e das entidades privadas com poderes públicos, segundo os princípios da legalidade e juridicidade. Releva, assim, a eliminação, a cargo do Ministério Público, de atos jurídicos ilegais, pelos quais a Administração formulou comandos concretos ou normativos e a sua substituição, quando assim seja devido. Esta função está prevista nos artigos 219º/1 in fine CRP, artigo 51º ETAF, artigo 1º EMP, artigo 3º/1 LOSJ, artigo 16º/1 do DL 83/95. Segundo o Professor Vasco Pereira da Silva, “No que respeita à ação pública, ela constitui atualmente o principal poder de intervenção processual do Ministério Público, na sequência da reforma do contencioso administrativo, que revalorizou o respetivo papel de sujeito processual em detrimento da sua intervenção como “auxiliar do juiz”. E no seguimento do entendimento do Professor Mário Aroso de Almeida, a ação pública será “aquela que é exercida por entidades públicas, no exercício de um dever de ofício, e não por particulares, em defesa dos seus direitos ou interesses”. De forma sintética, podemos enunciar alguns poderes do Ministério Público, na medida em que o Estado, sendo sujeito de direitos e deveres, compadece nos tribunais e, assim sendo, o Ministério Público tem legitimidade ativa enquanto “autor público” para: 

·      Impugnar atos – 55º/1, b) CPTA;

·      Exercer a posição de autor no exercício da ação pública – 62º/1 CPTA;

·      Intentar ações de condenação – 9º/2 e 68º/1, b) CPTA;

·      Requerer a declaração de ilegalidades – 73º/1, 3 e 4 e 77º/1 CPTA;

·      Aferir a validade de contratos – 77º-A/1, b) e 77º-A/3, c) CPTA;

·      Requerer a intimação – 104º/2 CPTA;

·      Requerer providências cautelares – 112º/1 e 113º/5 CPTA;

·      Pedir suspensão – 130º/3 CPTA;

·      Interpor recursos – 141º/1 e 152º/1 CPTA;

·      Requerer a execução de sentenças – 155º/1, 9º/2, 164º/1 e 176º/1 CPTA;

·      Requerer a resolução de conflitos – 136º CPTA;

·      Intentar processos tutelando os interesses e valores das Regiões Autónomas e das autarquias locais – 9º/2 CPTA. 

Em relação à sua função relativa à representação do Estado, existem vários preceitos normativos que acerca desta função, nomeadamente o artigo 51º/1 e 2 ETAF, o artigo 11º CPTA, os artigos 1º, 3º/1, 4º, 5º/1 e 53º,a) EMP, o artigo 24º/1 e 2 CPC, o artigo 16º/1 do DL nº83/95, artigo 3º/1 LOSJ e o artigo 219º/1 CRP. Do disposto nos artigos mencionados resulta que a lei só atribui ao Ministério Público a representação em juízo do Estado e não de outras pessoas coletivas públicas. Em relação à temática em apreço, existem questões que devem ser resolvidas. 

Depois de responder à primeira questão, cabe, agora, perceber quando é que o Ministério Público deve representar o Estado e que tipo de representação é que é exercida[4]. Em matéria de representação do Estado, o CPTA apresentava uma solução dual: a representação cabia, por regra, a advogados ou licenciados em Direito com funções de apoio jurídico. Porém, nos processos que tinham como objeto relações contratuais e de responsabilidade, a representação do Estado era sempre assegurada pelo Ministério Público. Isto significa que o Ministério Público apenas podia representar o Estado, excluindo-se a representação de outras pessoas coletivas públicas, restrição que se deve ao facto de a representação em causa operar apenas em ações em que estivessem em causa interesses patrimoniais estudais[5].

Com a recente reforma de 2015, o atual artigo 11º tem a seguinte redação: “Nos tribunais administrativos é obrigatória a constituição de mandatário, nos termos previstos no Código de Processo Civil, podendo as entidades públicas fazer-se patrocinar em todos os processos por advogado, solicitador ou licenciado em direito ou em solicitadoria com funções de apoio jurídico, sem prejuízo da representação do Estado pelo Ministério Público”. 

Relativamente ao tipo de representação feita pelo Ministério Público, tem sido discutido se se trata de uma representação orgânica ou legal ou, se pelo contrário, se trata de um simples patrocínio judiciário. Tradicionalmente, tem-se entendido que a representação do Estado pelo Ministério Público é uma representação orgânica, na medida em que é um órgão do Estado e está em causa a defesa da legalidade democrática. Entende-se que não é tarefa do Ministério Público, nem por norma nem por princípio, patrocinar entidades, órgãos ou serviços públicos concretos, mas sim representar o Estado, entendido como entidade que prossegue e deve prosseguir o bem público. 

No que diz respeito ao Ministério enquanto amicus curiae, podemos afirmar que esta função consiste na defesa de interesses de determinadas pessoas carecidas de proteção e tutela. Neste sentido, o MP auxilia o tribunal a pronunciar-se sobre o mérito da causa quando este diga respeito a direitos fundamentais dos cidadãos, de interesses públicos especialmente relevantes ou de alguns valores e bens mencionados no nº2 do artigo 9º CPTA. Nos termos do artigo 85º/2 e 3 CPTA, o Ministério Público pode invocar causas de invalidade diferentes das que tenham sigo arguidas na petição, assim como solicitar a realização de diligências instrutórias. Por fim, ao abrigo do artigo 146º/1 CPTA, pode pronunciar-se em sede de recurso quando este não tenha sido parte na ação[6].

Conclusão 

            Podemos concluir que a atuação do Ministério Público, além de transversal ao processo administrativo, assume árias funções, podendo posicionar como autor, como réu, ou como amicus curiae. Atualmente, o Ministério Público é entendido como indispensável ao processo administrativo porque faz com que este seja mais justo, servindo de garante dos direitos fundamentais assim como de valores constitucionalmente protegidos, de cada cidadão ou da comunidade e, para tal, dispõe de várias formas de ação. O Ministério Público não só controla o cumprimento da lei, como defende os interesses dos particulares e da comunidade. 

  

Bibliografia

·       AROSO DE ALMEIDA, Mário, Manual de Processo Administrativo, Coimbra, Almedina, 2019;

·       GOMES CANOTILHO, VITAL MOREIRA, Fundamentos da Constituição, Coimbra, Coimbra Editora, 1991;

·       SÉRVULO CORREIA, José, A reforma do contencioso administrativo e as funções do Ministério Público, Estudos em homenagem a Cunha Rodrigues, Vol. I, Coimbra, 2001; 

·       VIERA DE ANDRADE, José, A justiça administrativa: lições, Coimbra, Almedina, 2009;

·       PEREIRA DA SILVA, VASCO, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise- Ensaio sobre as Acções no Novo Processo administrativo, 2ª ed., 2009, Almedina;

·       SERRÃO, Tiago. A representação processual do Estado no Anteprojecto de revisão do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, in O Anteprojecto de Revisão do CPTA e do ETAF em debate, AAFDL, Lisboa, 2014.

Leonor Lorena Santos, nº57355

Subturma 4, 4º ano, Turma A

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[1] Intervém como parte principal quando propõem ações em defesa da legalidade, impugna decisões administrativas ou normas regulamentares emitidas por organismos da administração pública, central, regional ou local, ou quando representa o Estado em ações que tenham por objeto relações contratuais e de responsabilidade civil extracontratual. Nos Tribunais Centrais Administrativos, o Ministério Público intervém quando as partes interpõem recurso jurisdicional das decisões proferidas pelos tribunais de 1ª instância.

[2] No caso das intervenções como parte acessória, emite pareceres pré-sentenciais e interpõe recursos jurisdicionais em defesa da legalidade, em matéria de custas ou referentes a decisões que tenham sido proferidas com violação de disposições ou princípios constitucionais ou legais.

[3] Conformemente, para o Professor Sérvulo Correia, as funções do Ministério Público são três: “Uma delas é a da ação pública (...) Uma segunda função é a da coadjuvação do Tribunal na realização do Direito. A terceira função consiste no patrocínio judiciário do Estado e de outras pessoas representadas por um imperativo legal.”

[4] Segundo os Professores Gomes Canotilho e Vital Moreira “A representação do Estado significa, em termos jurídico-constitucionais e simbólicos que lhe incumbe a tarefa de defesa dos interesses da comunidade, isto é, da República.” GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa Anotada, Vol. II, anotação do artigo 219º. 

[5] Para o Professor Tiago Serrão, em relação à versão do anteprojecto, “A proposta em análise consubstancia uma clara mitigação do sistema dualista previsto no CPTA em vigor. Dito de outro modo, estamos diante uma nítida flexibilização do quadro legal vigente (...)” TIAGO SERRÃO, A representação processual do Estado no Anteprojecto de revisão do código de Processo nos Tribunais Administrativos, página 237, pois tratava-se de uma solução incompleta, na medida em que deixa de atribuir a representação processual do Estado ao Ministério Público, mas abria portas à representação por meio de mandatário judicial próprio.

[6] Pode concluir-se com o Professor Mesquita Furtado que “apesar da acentuação da função subjetivista do novo sistema do contencioso administrativo e da limitação que neste aspecto se verificou, o Código continua a reconhecer ao MP amplos poderes de contribuir como terceiro imparcial (amicus curiae) para a justa composição do litígio e em defesa da legalidade administrativa em diversas fases de processos intentados por particulares ou entras entidades”. MESQUITA FURTADO, A intervenção do Ministério Público no contencioso administrativo, página 777.